受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员可构成玩忽职守罪的主体

  金某某、王某、臧某某玩忽职守案

        办案要旨

    构成玩忽职守罪的资格不应仅限于具有国家机关编制和干部身份，还包括在“法律授权”、“委托授权”、“岗位授权”行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。本案中，金某某等人在受国家机关委托行使职权的组织中从事公务，其身份属于“委托授权”从事公务的人员。金某某因玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。

    基本案情

    金某某，男，1957年4月6日出生，汉族，2006年12月以来担任全国棉花交易市场（以下简称棉花市场）总经理助理兼仓库监管部（后更名为仓储管理部）经理。2010年6月18日被刑事拘留；因涉嫌犯受贿罪、滥用职权罪，于2010年7月2日经北京市人民检察院第一分院批准逮捕。

    王某，男，1964年2月12日出生，汉族，2004年8月以来，担任全国棉花交易市场仓储管理部副经理。2010年6月18日被刑事拘留；因涉嫌犯受贿罪、滥用职权罪，于2010年7月2日经北京市人民检察院第一分院批准被逮捕。

    臧某某，男，1959年7月1日出生，汉族，2000年以来任全国棉花交易市场仓储管理部工作人员。2010年6月18日被刑事拘留；因涉嫌犯玩忽职守罪，于同年6月25日被取保候审。

    国务院于1996年、1997年、1998年先后正式行文：要求国家计委、工商行政总局、中华全国合作供销总社等13家单位组成协调小组，由中华全国合作供销总社承办，建立棉花市场，制定交易规则，使交易市场按照规范化的方式为供需双方提供常年服务，目的是培育健康的棉花交易市场，促进棉花有序流通，发挥储备调控的载体作用。1997年国家计划委员会、国家经贸委、国家体改委、财政部、中华全国供销合作总社等13家单位正式发文，公布全国棉花交易市场交易管理暂行办法。

    1999年4月，棉花市场进行了市场登记，获得了《市场登记证》，正式成立。1999年10月，棉花市场经过工商登记，成立北京全国棉花交易市场有限责任公司（以下简称棉花市场公司），其职责是为市场提供服务和管理，股东是供销总社占一多半股份，中纺棉花进出口公司占10%以上，此外是各地的棉麻公司。该市场仓储管理部的主要职责是：审批指定交割仓库，监管指定交割仓库，监管仓单等。

    按照棉花市场的相关规定，仓库监管部应每个季度到指定交割库进行抽查，其中最重要的一项任务就是核查棉花市场的业务棉是否在库，即凡是生成棉花市场仓单的棉花或质押给棉花市场的棉花均需要监管是否在库。规定还对具体的核查流程作了明确规范，如果按照此规范进行抽查，不应出现棉花不在库而抽查人员没有发现的情形。

    金菜某、王某于2007年10月份，作为全国棉花交易市场（以下简称棉花市场）仓库监管部（现为仓储管理部）经理、副经理，在负责审批、考察山东金宸源物流有限责任公司（以下简称金宸源库）申请成为棉花市场指定交割仓库的业务中，未能认真履行职责，未按程序审批，致使金宸源库在存在疑点的情况下顺利获得棉花市场指定交割仓库的资格。被告人金某某、王某、臧菜某分别于2008年4月至2008年11月，作为棉花市场指定交割仓库监管人员，未能认真履行监管职责，未能及时发现与金宸源库有紧密关联关系的新疆天丰种业有限责任公司（以下简称天丰公司）存放在该库的商品棉有违规出库的现象，致使棉花市场在与天丰公司的仓单质押业务中被骗，造成人民币700余万元的重大经济损失。

    金某某在为棉花市场向北京中棉机械成套设备有限公司采购打包机的过程中，分别于2005年8月2日、2005年12月27日以“服务费”的名义收受该公司共计人民币6万元；于2007年至2008年，利用监管棉花市场指定交割仓库的职务便利，收受金宸源库法定代表人庞某某给予的2张银行卡，价值人民币l万元；于2007年10月20日，利用负责考察金震源库的职务便利，收受金宸源库给予的贿赂款人民币30万元。

    2010年12月25日，北京市西城区人民检察院以京西检刑诉[2010]0792号起诉书对金某某、王某、臧某某提起公诉，认定金某某、王某构成受贿罪、玩忽职守罪，臧某某构成玩忽职守罪。

    2011年7月4日，北京市西城区人民法院判决被告人金某某犯受贿罪，判处有期徒刑5年；犯玩忽职守罪，判处有期徒刑2年，合并执行有期徒刑6年；判决被告人王某犯受贿罪，判处有期徒刑12年；犯玩忽职守罪，判处有期徒刑2年，合并执行有期徒刑13年；判处被告人臧某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑1年，缓刑1年。

    被告人金某某、王某不服一审判决，提出上诉。

    2011年10月，二审法院裁定驳回上诉，维持原判。

    疑难问题

    棉花市场的工作人员是否符合渎职罪的主体要件？

    分歧意见

    第一种意见认为，金某某、王某、臧某某作为在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，触犯了《刑法》第397条的规定，应当以忽职守罪追究刑事责任。

    第二种意见认为，金某某、王某、臧某某不符合渎职罪的主体构成要件。行政委托应仅限于《行政许可法》和《行政处罚法》的规定，北京全国棉花交易市场有限责任公司为非国有的有限公司，不是接受委托从事公务的组织，其人员不属于《刑法》意义上的“国家工作人员”。

    深度评析

    笔者认为，金某某等人的行为应当以玩忽职守罪追究刑事责任，理由如下：

    1．现行法律对渎职罪主体的界定。

    回顾《刑法》关于渎职罪主体规定的修改历程，其主体经历了一个由宽到窄，再由窄到适度放宽的演变过程。渎职罪主体涵盖范围的大小，体现立法者的价值追求与司法的合理认定。

    渎职罪主体范围的变化过程，反映了我国经济社会的发展变革和立法的不断完善，但实践中有关渎职罪主体的认定还有一些问题需要我们加以研究。在司法实践中，国家机关工作人员的认定相对比较容易，但除此之外对法律授权、委托授权、岗位授权从事公务的人员的认定，却存在着不少困难。这一难题直接制约着案件的查办，影响到反渎工作的进展。基于严格依法治国、严格保护公务活动廉洁性、执法为民的理念，适度认定渎职罪主体范围，有利于强化从事公务人员的责任意识，进而有利于促进依法行政、勤政廉政。

    根据《刑法》（1997年修订）第九章规定，渎职罪的主体是国家机关工作人员。结合《刑法》第93条对于“国家工作人员”的规定，渎职罪的主体应指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。乡（镇）级以上中国共产党机关，以及民主党派机关和人民政协机关工作人员，一般也被认为是国家机关工作人员。但从实践情况看，上述理解与社会管理的发展情况存在脱节，大量的代行政府行政管理职能的单位、组织机构人员，无法被认定为“国家机关工作人员”，无法纳入《刑法》的调整范围。

    2002年12月28日，全国人大常委会根据司法实践中遇到的情况，作出了《关于（中华人民共和国刑法）第九章渎职罪主体适用问题的解释》（以下简称《解释》）。《解释》指出：在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。

    从《解释》规定来看，法律授权、委托授权、岗位授权是构成渎职罪的三种人员分类，而代表国家机关行使职权则是这三类人员构成渎职犯罪的共同要件。

    2．认定行政委托是否成立应采取实质性判断标准。

    我国行政组织机构系统庞大，行政机关委托其他组织机构代行行政职能的情况也颇为常见，例如：证监会、银监会、劳动执法大队等。从形式上看，“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”，是指以行政法确定的有权行政委托，例如《行政许可法》等法律规定可授权其他组织代行行政许可审批。本案中，国务院要求相关单位成立棉花市场，并下发了《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》，符合国务院授权从事公务的是供销总社，但并未明确授权给全国棉花交易市场。但是，我们判断行政授权是否成立，不仅要从形式审查，更要审查其组织的实质权利义务，如果其实际上行使了国家性质职权，则应作出符合实际情况的结论。

    在我国，受委托的组织多种多样，具体包括：行政机关、行政机构、除行政组织以外的其他组织和个人（包括企业、事业单位、社会团体、群众性自治组织和个人）。①行政机关委托的组织，是指因为接受享有某方面行政管理职权的行政机关的委托而行使一定行政管理职权的组织。受委托组织因被委托行使的行政管理职权的性质不同，而有所区别。有些委托需要法律、法规的明确授权，有些委托则不需要。例如，对于一些特殊的涉及相对人人身自由、财产等权利的行政管理职权，接受委托的组织的条件应当有严格的限制，例如《行政许可法》、《行政处罚法》所规定的情况。但是，对于一些行使条件限制不很严格的行政管理职权，委托其他组织和个人行使不致影响行政行为效果的，委托条件则没有严格的限制。

    《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》（国发[1998] 42号）规定：培育棉花交易市场，促进棉花有序流通。……国家利用全国棉花交易市场采购和投放国家储备棉，对棉花供求和价格进行调控。该规定明确表明全国棉花交易市场是受委托之体，而非供销总社。由此可见，行政委托不应仅限于《行政许可法》和《行政处罚法》所规定的行政委托，棉花市场有资格接受行政委托行使部分行政管理职权。

    3．公司企业中的工作人员也可构成玩忽职守罪的主体。

    1992年，国务院提出成立全国范围的棉花交易会，目的是将棉花市场从计划经济转为市场经济。1996年国务院发文要求由国家计委牵头，由国家工商局、国家财政部等13家单位组成协调小组，由供销合作总社承办全国棉花交易会。1996年11月，全国棉花交易会第一次召开后，国务院要求将一年一度的棉花交易会办成一个常设的市场，于是开始酝酿成立全国棉花交易市场。

    1998年国务院发布42号文件，将成立全国棉花交易市场正式写入文件，并将全国棉花交易市场做了明确定位：充分发挥其价格形成和信息传递功能，要完善交易规则，严格市场准入制度。

    1999年，经过13家单位的商议，决定在北京市工商部门进行登记。市场登记后，工商管理部门要求市场应该有个载体来承担相关的行政事务和法律责任，棉麻局就决定另行成立公司。这样，北京全国棉花交易市场有限责任公司就成立了，成为全国棉花交易市场的载体，负责为市场服务和管理。《全国棉花交易市场章程》规定，交易市场是不以营利为目的的服务组织。

    从北京全国棉花交易市场有限公司的成立背景中，我们能够看出，该公司虽然是在工商部门注册登记的企业法人，但其职能定位却是统一规范棉花交易秩序、引导价格形成，其自身不存在经营行为，不以营利为目的。因此，应当认为，北京全国棉花交易市场有限公司虽然不是国家行政机关，但在棉花交易管理工作中，是受国务院委托行使棉花供求和价格宏观调控职能的组织，其工作人员代表棉花市场从事与棉花交易有关的公务，可以成为玩忽职守罪的主体。

    根据《刑法》（1997年修订）及《解释》，对国家工作人员的职务犯罪实行“身份说”兼“公务说”。玩忽职守罪的本质特征是对公务的亵渎，而从事公务活动需要具备一定的身份资格。这种资格不应仅限于具有国家机关编制和干部身份，还应当包括其他具有与公共管理活动相关联的资格身份。本罪的主体范围不仅包括国家机关工作人员，还包括在“法律授权”、“委托授权”、“岗位授权”行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员。具有了上述身份资格的人员，在从事公务活动的过程中，触犯法律规定，符合玩忽职守罪的构成要件，可以追究其刑事责任。

综上，我们认为，本案中金某某等人符合玩忽职守罪的主体要件。

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