最高人民检察院有关部门负责人就《关于加强和规范监外执行工作的意见》答记者问

徐盈雁 
 

    近日，中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》(下称《意见》)。本报记者就《意见》的有关问题采访了最高人民检察院有关部门负责人。

    问:请谈谈《意见》的出台背景和颁布实施的意义。

    答:2007年，中央综治办、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合在全国开展了核查纠正监外执行罪犯脱管、漏管专项行动，集中纠正了一批监外执行罪犯脱管、漏管问题。通过这个专项行动，认真梳理了造成脱管、漏管的主要原因:一是因为交付执行环节部门间工作不衔接，造成漏管;二是一些地方对监外执行罪犯的管理措施落实不到位，造成脱管;三是交付执行、监管管理等环节的一些问题在法律和制度上规定缺失或规定不明确，导致实践中责任不清，执行工作不到位。

    针对这种情况，专项行动结束后，中央政法五部门决定起草一个加强和规范监外执行的意见，着眼于从制度和工作层面解决好脱管、漏管问题，巩固专项行动成果。经几家商定，这份文件在中央综治办领导下，由高检院负责起草。起草工作历经一年多时间，经过上下多方面征求意见，反复研究修改，最终于今年6月下旬完成。《意见》于日前颁布实施。

    《意见》分4个部分共28条。在起草中注意把握了以下三方面的问题:一是立足于从制度层面解决监外执行罪犯交付执行和监督管理中各有关部门的工作衔接问题和执法实践中出现的脱管、漏管等问题。二是依据刑法、刑事诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部的有关规定，力求与相关规定衔接和配套。三是尽可能作出具体的、可操作性的规定，对一些已有的过于原则的规定加以细化，对实践中需要作出规定而没有相应规定的进行补充，使规定更加详尽和完善，便于实践层面的操作。通过《意见》的下发和实施，将进一步规范相关部门的执法司法行为，强化监外执行的措施，维护监外执行罪犯的合法权益，加强对监外执行的法律监督，保证刑罚在监外执行环节的正确执行，促进罪犯的教育改造和减少重新违法犯罪，促进社会的和谐稳定。

    问:交付执行是监外执行的一个重要环节，交付执行不到位就容易发生漏管，《意见》对此有哪些规定?

    答:《意见》第一部分主要是规范对监外执行的交付执行工作。针对交付执行涉及多个部门且存在交付执行工作脱节、导致漏管现象较为普遍的问题，《意见》对交付执行的相关问题和程序作出统一规定。比如，明确了人民法院对监外执行法律文书送达时间为五个工作日，监狱、看守所对假释罪犯相关法律文书送达时间为五个工作日，而且应当核实罪犯居住地后送达。明确了监狱管理机关、公安机关决定暂予监外执行的罪犯由监狱、看守所押送至居住地，与县级公安机关办理移交手续。同时，对被判处管制、剥夺政治权利、缓刑罪犯和被假释罪犯、主刑执行完毕后附加执行剥夺政治权利罪犯，规定人民法院、监狱、看守所应当书面告知其必须按时到居住地公安派出所报到，并由罪犯本人在告知书上签字，在本省、自治区、直辖市裁判或者服刑、羁押的应当在十日内报到，在外省、自治区、直辖市裁判或者服刑、羁押的应当在二十日内报到。这些规定解决了过去法律文书送达没有具体时间规定，导致相关部门不及时送达或者不送达的问题;以告知书的形式保证了罪犯到执行地公安机关报到和相应权利义务的知情权;规范了法律文书被送达的相应主体，在一定程度上解决以往法律文书难送达或者送达部门不明确的问题。

    问:《意见》对撤销缓刑、假释适用的情形是否作出了规定，为什么要作这样的规定?

    答:刑法第七十七条第二款和刑法第八十六条第三款对违反国务院公安部门有关缓刑、假释的监督管理规定撤销缓刑、假释的问题作了规定。但这一规定比较原则，基层执法和司法部门反映实践中难以操作。为此，《意见》就适用违反监督管理等规定的具体情形作出以下规定，即:(1)人民法院、监狱、看守所已书面告知罪犯应当按时到执行地公安机关报到，罪犯未在规定的时间内报到，脱离监管三个月以上的;(2)未经执行地公安机关批准擅自离开所居住的市、县或者迁居，脱离监管三个月以上的;(3)未按照执行地公安机关的规定报告自己的活动情况或者不遵守执行机关关于会客等规定，经过三次教育仍然拒不改正的;(4)有其他违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑、假释的监督管理规定行为，情节严重的。同时，对撤销缓刑、假释的程序进一步明确规定:由与原裁判人民法院同级的执行地公安机关提出撤销缓刑、假释的建议，由人民法院依法裁定。

    这样规定，一是有利于执行机关和审判机关对违反监督管理规定的依法作出提请和裁定撤销缓刑、假释，以解决实践中撤销缓刑、假释难以操作的问题;二是有利于对缓刑、假释考验期内的罪犯形成必要的制约，保证执行顺利;三是有利于执行机关对缓刑、假释罪犯实施有效的监督管理。

    问:对罪犯的暂予监外执行，《意见》有哪些规定?

    答:《意见》对暂予监外执行罪犯的监外执行作了比较详尽的规定。主要内容:

    一是规定了暂予监外执行罪犯适用收监执行(除病情痊愈外)的几种情形:(1)未经批准擅自离开所居住的市、县，经警告拒不改正的;(2)拒不报告行踪、下落不明的;(3)采取自伤、自残、欺骗、贿赂等手段骗取、拖延暂予监外执行的;(4)两次以上无正当理由不按时提交医疗、诊断病历材料的。

    二是规定了暂予监外执行罪犯收监执行的程序，执行地公安机关认为人民法院决定、监狱管理机关批准罪犯暂予监外执行条件消失的，应当及时书面建议批准、决定暂予监外执行的机关或者接收该罪犯档案的监狱的上级主管机关收监执行。批准、决定机关或者接收该罪犯档案的监狱的上级主管机关审查后认为需要收监执行的，应当制作收监执行决定书，分别送达执行地公安机关和负责收监执行的监狱。执行地公安机关收到收监执行决定书后，应当立即将罪犯收押，并通知监狱到羁押地将罪犯收监执行。对于公安机关批准的暂予监外执行罪犯，暂予监外执行条件消失的，执行地公安机关应当及时制作收监执行通知书，通知负责收监执行的看守所立即将罪犯收监执行。

    三是规定了在交付执行环节，对罪犯服刑地与居住地不在同一省、自治区、直辖市，需要回居住地暂予监外执行的，服刑地的省级监狱管理机关、公安机关监所管理部门应当书面通知罪犯居住地的同级监狱管理机关、公安机关监所管理部门，由其指定一所监狱、看守所接收罪犯档案，负责办理该罪犯暂予监外执行情形消失后的收监、刑满释放等手续。

    问:人民检察院对人民法院、公安机关、监狱、看守所交付监外执行活动和监督管理监外执行罪犯活动实行法律监督，《意见》对此作出了哪些规范?

    答:对监外执行的检察监督，是人民检察院实施刑罚执行监督的重要内容。《意见》第三部分对此作了规范。《意见》对检察机关在监外执行检察中的主要职责、提出纠正意见的情形、监督的方式等作出规定，以强化监外执行检察监督和人民检察院的监督责任。《意见》综合了人民检察院应当提出纠正意见的12种情形，包括:人民法院、监狱、看守所没有依法送达监外执行法律文书，没有依法将罪犯交付执行，没有依法告知罪犯权利义务的;人民法院收到有关机关对监外执行罪犯的撤销缓刑、假释、暂予监外执行的建议后，没有依法进行审查、裁定、决定的;公安机关没有及时接收监外执行罪犯，对监外执行罪犯没有落实监管责任、监管措施的;对依法应当减刑的监外执行罪犯，公安机关没有提请减刑或者提请减刑不当的;监外执行罪犯刑期或者考验期满，公安机关、监狱、看守所未及时办理相关手续和履行相关程序的;人民法院、公安机关、监狱、看守所在监外执行罪犯交付执行、监督管理过程中侵犯罪犯合法权益的;监外执行罪犯出现脱管、漏管情况的。

    问:《意见》还提出了加强监外执行的综合治理，主要考虑是什么?提出了哪些措施?

    答:《意见》提出加强监外执行综合治理的一个重要举措，是把监外执行纳入社会治安综治考评的内容，规定了考评的责任单位，即各级社会治安综合治理部门和人民检察院共同做好对监外执行的考评工作。这对于强化各有关部门在监外执行中的责任，共同推动监外执行工作的依法开展具有重要意义。

    《意见》还强调了各级社会治安综合治理部门、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当各司其职、各负其责、协作配合、齐抓共管，强化责任追究，确保本意见落到实处。要求各级社会治安综合治理部门、人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关应当每年定期召开联席会议，通报有关情况，研究解决监外执行工作中的问题。提出了社区矫正试点地区的社区服刑人员的交付执行、监督管理工作，参照本意见和依照社区矫正有关规定执行。