最高院关于关于降低破坏土地资源刑事案件立案标准的建议及答复
中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第二次会议代表建议、批评和意见
第4848号
关于降低破坏土地资源刑事案件立案标准的建议
近年来，随着社会经济的全面发展，土地交易市场日益活跃，受经济利益驱使，非法转让土地及非法占地行为时有发生。也存在建设、销售“小产权房”的违法行为，严重违反土地和城乡建设管理法规，不符合土地利用总体规划，不符合土地用途管制制度，冲击了耕地保护红线。
根据最高人民法院于2000年6月公布的《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，其第一条规定以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权“情节严重”，依照刑法第二百二十八条的规定，以非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚：(一)非法转让、倒卖基本农田五亩以上的；(二)非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的；(三)非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的；(四)非法获利五十万元以上的；(五)非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。”该《解释》确定的“非法转让、倒卖土地使用权罪”和“非法占有耕地罪”的立案标准较高，在实践中难以真正发挥利用司法手段打击破坏土地资源违法犯罪行为的作用。
违法占地和违法建筑现象具有种种危害性，它们的存在严重扰乱了人们的生产生活秩序，破坏了社会公平正义。随着我国经济建设和城乡建设的深入发展，现行的司法解释已经不能适应新形势需要。在实际操作中，为了规避法律规定的“5亩”立案标准，破坏土地资源的违法人员采取化整为零的手法，将非法占用的土地进行分割，导致各块非法占用土地面积在5亩以下，未达到刑事立案标准，而整块非法占用的土地面积远远超过立案标准规定的面积。在司法实践中，立案标准起刑数量过高，追究责任较轻的问题普遍存在，无法达到震慑犯罪分子的目的。
当前，可以说已经到了寸土寸金、土地资源弥足珍贵的时候。为了全面、正确地贯彻落实十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施，严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，针对破坏土地资源违法犯罪行为立案标准过高的问题，提出如下建议：
对《解释》中第一条第（一）项“非法转让、倒卖基本农田五亩以上的”，修改为“非法转让、倒卖基本农田二亩以上的”；第（二）项“非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上的”，修改为“非法转让、倒卖基本农田以外的耕地五亩以上的”；第（三）项“非法转让、倒卖其他土地二十亩以上的”，修改为“非法转让、倒卖其他土地十亩以上的”。同时建议在城市规划区内占用土地一亩以上的即追究刑事责任，切实加大打击破坏土地资源的犯罪行为。
对十二届全国人大第二次会议第4848号建议的答复
章联生代表：
您提出的关于降低破坏土地资源刑事案件立案标准的建议收悉，现答复如下：
人民法院历来非常重视对土地资源的司法保护。针对刑法第三百四十二条规定的非法占用农用地罪，最高人民法院先后作出过三个司法解释，其中包括您提到的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。
《解释》第一条、第三条分别对非法转让、倒卖土地使用权和非法占有耕地犯罪的入罪标准作了规定。有关数量标准，是在分析研究1996年、1997年全国20个省、自治区、直辖市查处的土地违法案件基础上确定的，并征求了全国人大常委会法工委、最高人民检察院、公安部、国土资源部和下级法院的意见。
您在建议中反映，一些违法人员为了规避法律，采取化整为零的手法，将非法占用的土地进行分割，导致有关案件达不到《解释》规定的“五亩”入罪标准。对此需要说明的是，《解释》第九条明确规定，“多次实施本解释规定行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额计算”。据此，对上述案件，如行为人非法占用土地的数量合并已达到《解释》规定的标准的，完全可以也应当依法追究刑事责任。
您建议将《解释》第一条第一项规定的“非法转让、倒卖基本农田五亩以上”修改为“二亩”以上，将第二项规定的“非法转让、倒卖基本农田以外的耕地十亩以上”修改为“五亩”以上，将第三项规定的“非法转让、倒卖其他土地二十亩以上”修改为“十亩”以上，并建议在城市规划区内非法占用土地一亩以上即追究刑事责任。这一建议有利于强化对土地资源的保护。我们将根据您的建议，联合相关部门，对近年来破坏土地资源违法犯罪案件进行调研，在综合考虑行政处罚与刑事处罚的有效衔接、刑事打击面的合理控制基础上，对《解释》规定的定罪量刑标准再作评估；确有必要的，及时予以修改完善。
感谢您对人民法院工作的关心和支持。
2014年6月30日
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