近日,最高人民检察院印发《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》(下称《规定》)。3月8日,最高人民检察院案件管理办公室负责人(下称最高检案管办负责人)就《规定》有关问题,回答了记者提问。

记者:请您谈谈这个文件的起草背景和主要内容。

最高检案管办负责人:涉案财物的查封、扣押、冻结、保管、处理是刑事诉讼中的一项重要工作,关系到诉讼活动的顺利进行和当事人合法权益的保障,关系到司法公正和检察机关的司法公信力。最高检对此历来高度重视,制定多个文件来保证这项工作合法、有序进行,包括2012年出台的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(下称《刑诉规则》)、2010年出台的《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》(下称《2010年规定》)《检察机关执法工作基本规范(2013年版)》等。经过多年努力,检察机关的涉案财物管理工作有了很大改善和进步,但也毋庸讳言,实践中仍有极少数检察机关存在不依法依规查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物的现象,损害了当事人合法权益,损害了司法公正,损害了检察机关的司法公信力。党中央对规范刑事诉讼涉案财物工作高度重视,党的十八届三中、四中全会明确提出“规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序”,并于2014年底审议通过了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》(下称《意见》),对涉案财物工作提出许多新的要求。为了贯彻落实《意见》各项要求,进一步加强检察机关内部的管理监督力度,规范涉案财物管理工作,切实保障当事人合法权益,促进司法公正,提升检察机关司法公信力,最高检及时启动对《2010年规定》的修改工作,经深入调研,广泛征求意见,形成了现在的《规定》。

《规定》共六章四十条,主要规定了涉案财物范围、部门职责分工和查封、扣押、冻结工作的基本要求以及对涉案财物的移送、审查、接收、保管、处理、监督等内容。就检察机关来说,涉案财物工作既有查封、扣押、冻结、处理这样的司法办案活动,也有移送、接收、保管、监督等内部管理工作。需要说明的是,修改后的《刑诉规则》对查封、扣押、冻结的程序作了全面规定,《规定》主要是规范检察机关有关涉案财物工作的内部管理监督性质的文件,不再重复《刑诉规则》中已有的查封、扣押、冻结程序的内容。两个文件在内容上各有分工、相辅相成,既避免了相互重复,又防止内容缺失,共同形成规范检察机关涉案财物工作的完整体系。

记者:前面提到,中办、国办刚刚印发了《意见》,《规定》都在哪些方面贯彻落实了《意见》的要求?

最高检案管办负责人:中办、国办印发的《意见》,在进一步规范刑事诉讼涉案财物工作方面提出了许多明确要求,对解决实践问题、规范相关工作具有重要意义。最高检对此高度重视,经过认真研究,《规定》主要从十个方面贯彻落实《意见》提出的新要求:

一是贯彻严格查封、扣押、冻结程序,体现文明司法、人文司法的要求,规定不得查封、扣押、冻结与案件无关的财物,严禁在立案前查封、扣押、冻结财物,对查明确实与案件无关的,应当在三日内予以解除、退还。查封、扣押、冻结涉案财物应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品,减少对涉案单位正常办公、生产、经营等活动的影响。

二是贯彻办案部门与保管部门相互制约的要求,规定人民检察院实行查封、扣押、冻结、处理与保管相分离的原则,办案部门与案件管理、计划财务装备等部门分工负责、互相配合、互相制约。

三是贯彻严格保管制度的要求,规定对扣押款项及其孳息应当逐案设立明细账,对物品应当建账设卡,一案一账,一物一卡(码),账实相符。

四是贯彻完善审前返还程序的要求,规定在诉讼过程中,对权属明确且返还不损害其他被害人或者利害关系人利益、不影响诉讼正常进行的被害人合法财产,应当依法及时返还。权属有争议的,应当在决定撤销案件、不起诉或者由人民法院判决时一并处理。

五是贯彻完善先行处置程序、克服机械司法、僵化司法的要求,规定对易损毁、灭失、变质等不宜长期保存的物品,易贬值的汽车、船艇等物品,债券、股票、基金份额等财产以及汇票、本票、支票,在诉讼过程中可以依照有关规定依法出售、变现或者先行变卖、拍卖。

六是贯彻完善权利保障和救济机制的要求,建立和完善权利告知和申诉、控告机制。

七是贯彻加强与其他办案机关协调配合的要求,规定人民检察院应当加强与人民法院、公安机关、国家安全机关的协调配合,共同研究解决遇到的突出问题。

八是贯彻进一步加强对下级检察机关监督的要求,规定人民检察院监察部门和案件管理部门应当对本院和下级人民检察院的涉案财物工作进行监督检查。

九是贯彻健全责任追究机制的要求,规定人民检察院及其工作人员违反相关规定的,应当追究纪律责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任;导致国家赔偿的,依法向有关责任人员追偿。

十是贯彻细化政策标准、规范工作流程的要求,明确办案部门、管理部门的职责权限,细化涉案财物的移送、审查、接收、保管、处理等各个环节的工作流程等。

需要说明的是,对于《意见》提出的提高查询、冻结、划扣工作效率和完善违法所得追缴以及健全境外追逃追赃机制的内容,我们将按照中央的有关改革安排,通过修改《刑诉规则》或者制定其他文件来贯彻落实上述要求。

记者:检察机关对涉案财物工作的内部监督机制主要有哪些,《规定》是如何规定的?

最高检案管办负责人:强化对涉案财物工作的内部监督,是检察机关严格司法、规范司法的重要举措。《规定》进一步建立和完善检察机关内部监督管理机制,确保监督到位、制约有力,不断提升检察机关的司法公信力。归纳来说,《规定》明确了三种对涉案财物工作的监督机制:一是侦查监督、公诉、控告检察、刑事申诉检察等办案部门在诉讼活动中,依据自身诉讼职能进行的监督,如侦查监督部门、公诉部门对侦查部门的查封、扣押、冻结活动是否合法所开展的侦查活动监督。二是人民检察院监察部门依据自身监察职能进行的监督,如监察部门对违反办案纪律的查封、扣押、冻结行为作出的纪律处分。三是案件管理部门依据自身的业务管理职能,在日常监管工作中对查封、扣押、冻结不规范的行为进行的监督。对于办案部门的监督,刑事诉讼法和《刑诉规则》中已有具体规定,《规定》对此作了重申。对于监察部门的监督,《规定》明确提出,人民检察院监察部门应当对本院和下级人民检察院的涉案财物工作进行检查或者专项督察,每年至少一次,并将结果在本辖区范围内予以通报。发现违纪违法问题的,应当依照有关规定作出处理。

对于案件管理部门的监督,《刑诉规则》规定得较为原则,《规定》作了详细规定:一是明确监督职责,规定案件管理部门依照有关规定对查封、扣押、冻结、处理涉案财物工作进行监督管理。二是明确监督途径,规定案件管理部门可以通过受案审查、流程监控、案件质量评查、检察业务考评等途径,对本院和下级人民检察院的涉案财物工作进行监督管理。发现违法违规问题的,督促相关部门依法及时处理。三是明确监督方式,细化违法违规的十种情形,规定案件管理部门发现办案部门或者办案人员在涉案财物工作中有违法违规情形的,可以口头提示;对于违规情节较重的,应当发送案件流程监控通知书。四是明确与办案部门、监察部门监督的衔接,规定案件管理部门发现违法违规情形,认为有必要的,可以根据案件所处的诉讼环节,告知侦查监督、公诉、控告检察或者刑事申诉检察等部门。认为需要追究纪律或者法律责任的,应当移送监察部门处理或者向检察长报告。

记者:案件管理部门既承担扣押物品的保管职责,又承担对涉案财物的监督管理职责,这是基于怎样的考虑,《规定》是怎样将案管部门的这两项职能结合在一起的?

最高检案管办负责人:2011年,全国检察机关推行案件管理机制改革,要求各级检察院成立案件管理部门作为专门的司法办案管理部门,其基本职能之一就有对涉案财物工作是否合法、规范进行管理监督。由案管部门负责保管扣押物品,一方面是贯彻落实办案部门与保管部门相分离的要求,另一方面有利于加强监督,简化中间环节。过去,检察机关计划财务装备部门负责保管扣押物品,但计财部门不是业务管理部门,不具有对涉案财物工作的监督职能,无法审查、发现办案部门的查封、扣押、冻结、处理行为是否合法、规范,有时即使认为不合法,也因为没有监督职能而无法对其纠正。由案管部门保管涉案物品,能够保证其从最初的接收到中间的保管和最终的处理环节,全程了解涉案财物的查封、扣押、冻结、保管、处理情况,及时监督纠正不合法的行为,从源头上防止司法不规范的现象。

《规定》从多个方面体现了案管部门的保管职能与监督职能的一致性:一是在接收环节,明确规定案件管理部门应当审查办案部门的查封、扣押、冻结行为是否符合法律和《刑诉规则》的相关规定,如有无立案决定书和查封、扣押、冻结法律文书,涉案财物与清单是否一致,是否依照有关规定予以密封并注明相关特征、有相关人员在密封材料上签名或者盖章,有无超范围查封、扣押、冻结等。二是在保管环节,规定案件管理部门应当定期对涉案物品进行检查,确保账实相符。对查看涉案财物或者出库的,应当严格按照审批程序办理。对造成涉案财物丢失、损毁或者泄密以及贪污、挪用、截留、私分、调换、违反规定使用涉案财物的,可以提出纠正意见。三是在处理环节,规定案件管理部门对违反规定处理涉案财物,或者未及时、依法处理涉案财物的,应当提出纠正意见。

记者:《规定》在加强对涉案财物的日常保管方面提出了哪些举措?

最高检案管办负责人:涉案物品被扣押后,如果因保管不善而造成损毁、灭失,不仅可能影响案件的正常办理,而且会影响当事人的合法权益,某些情况下甚至可能诱发司法腐败。对此,《规定》加强了对涉案财物的保管:一是为防止账目混乱,要求对涉案财物及其孳息应当如实登记,妥善保管。对扣押款项及其孳息应当逐案设立明细账,严格收付手续。对收到的物品应当建账设卡,一案一账,一物一卡(码)。对于贵重物品和细小物品,根据物品种类实行分袋、分件、分箱设卡和保管。并定期对唯一合规账户的资金情况和涉案物品进行检查,确保账实相符。二是为避免因保管场所硬件问题而造成物品损毁、灭失,对设置涉案物品专用保管场所的条件作出具体规定,要求应当符合下列防火、防盗、防潮、防尘等条件:安装防盗门窗、铁柜和报警器、监视器,配备必要的储物格、箱、袋等和除湿、调温、密封、防霉变、防腐烂以及计量、鉴定、辨认等设备设施,需要存放电子存储介质类物品的,应当配备防磁柜,以及其他必要的设备设施。三是进一步完善涉案财物的查看和出库审批机制,防止乱查看、乱调用、乱移送的现象,规定办案部门人员需要查看、临时调用涉案财物的,应当经办案部门负责人批准;需要移送、处理涉案财物的,应当经检察长批准。案件管理部门对于审批手续齐全的,应当办理查看、出库手续并认真登记。

记者:涉案财物的处理,往往是实践中容易发生问题的环节,《规定》在规范涉案财物处理方面提出了哪些具体措施?

最高检案管办负责人:的确,对涉案财物乱处理、拖延处理等是实践中各方面反映较为突出的问题。为进一步规范涉案财物处理工作,保障当事人合法权益,《规定》从以下几个方面作出规定:

一是为防止提前处理导致事后发生争议,明确要求除按照有关规定返还被害人或者经查明确实与案件无关的以外,不得在诉讼程序终结之前上缴国库或者作其他处理,法律和有关规定另有规定的除外。

二是为保证及时处理涉案财物,规定作出撤销案件决定、不起诉决定或者收到人民法院作出的生效判决、裁定后,应当在三十日以内对涉案财物作出处理。情况特殊的,经检察长批准,可以延长三十日。同时,明确了处理的责任部门,决定撤销案件的,由侦查部门负责办理;决定不起诉或者人民法院作出判决、裁定的案件,由公诉部门负责办理。

三是为增强可操作性,进一步明确了处理涉案财物的办理流程。规定对涉案财物进行处理,应由办案部门持经检察长批准的相关文书或者报告,到案件管理部门办理出库手续。对于存入唯一合规账户的涉案款项,在案件管理部门办理出库手续后,还应到计划财务装备部门办理提现或者转账手续。处理未移交案管部门保管或者未存入专门银行账户的涉案财物以及冻结在金融机构的涉案财产,由办案部门在规定期限内报经检察长批准后及时作出处理。

四是为便于理解适用和实践操作,对不同情形案件中涉案财物的处理作了集中规定。《刑诉规则》对撤销案件、不起诉和法院作出裁判的案件的涉案财物处理,分别规定了不同的方式,但条文较多且分散于不同的章节,查询和执行不便。《规定》对此作了归纳,用一个条文集中、全面地规定了不同情形案件的涉案财物处理问题:因犯罪嫌疑人死亡而撤销案件、决定不起诉且涉案财物应当追缴的,应当按照有关犯罪嫌疑人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序办理;因其他原因撤销案件、决定不起诉且涉案财物需要没收的,应当依照有关规定移送有关主管机关处理;提起公诉的案件,对于冻结在金融机构的涉案财产,由人民法院通知该金融机构上缴国库,对于依法未随案移送人民法院的涉案财物,人民检察院根据人民法院的判决、裁定上缴国库。对于不需要追缴的涉案财物,应当依照有关规定及时返还犯罪嫌疑人、被不起诉人、被告人或者被害人。五是为保障国有单位的利益,明确规定对于贪污、挪用公款等侵犯国有资产犯罪案件中的涉案财物,除人民法院判决上缴国库的以外,应当归还原单位或者原单位的权利义务继受单位。犯罪金额已经作为损失核销或者原单位已不存在且无权利义务继受单位的,应当上缴国库。

记者:查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物,有可能会侵害当事人以及案外人的合法权益,在权利保障和救济方面,《规定》提出了什么样的机制?

最高检案管办负责人:由于法律对涉案财物范围的规定相对比较原则,再加上具体采取查封、扣押、冻结措施时往往存在时间紧、数量多、实践情形千差万别等原因,对涉案财物的查封、扣押、冻结和保管、处理有可能会引起当事人甚至案外人的异议。为切实加强人权保障,保护当事人、诉讼参与人以及有利害关系的第三人的合法权益,防止告状无门,《规定》将人民检察院的司法活动置于人民的监督之下,进一步建立和完善权利保障与救济机制:一是强调信息公开,保障人民群众知情权,将司法办案活动置于人民监督之下,规定人民检察院查封、扣押、冻结、保管、处理涉案财物,应当按照有关规定做好信息查询和公开工作,并为当事人和其他诉讼参与人行使权利提供保障和便利。二是明确案外人的诉讼权利,规定善意第三人等案外人与涉案财物处理存在利害关系的,人民检察院办案部门应当告知其相关诉讼权利。三是健全救济机制,规定当事人及其法定代理人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对人民检察院的查封、扣押、冻结不服或者对人民检察院撤销案件决定、不起诉决定中关于涉案财物的处理部分不服的,可以依照刑事诉讼法和《刑诉规则》的有关规定提出申诉或者控告;人民检察院控告检察部门对申诉或者控告应当依照有关规定及时受理和审查办理并反馈处理结果。人民检察院提起公诉的案件,被告人、自诉人、附带民事诉讼的原告人和被告人对涉案财物处理决定不服的,可以依照有关规定就财物处理部分提出上诉,被害人或者其他利害关系人可以依照有关规定请求人民检察院抗诉。

记者:中办、国办《意见》提出探索建立跨部门的地方涉案财物集中管理信息平台,检察机关在这方面有什么考虑?

最高检案管办负责人:探索建立涉案财物集中管理信息平台,对于实现信息共享,加强监督,确保涉案财物管理规范、移送顺畅、处置及时等具有重要意义。按照《意见》的安排,这项工作目前还需要各个政法机关积极探索,提出方案。作为检察机关来说,经过近几年的努力,我们已经研发出集办案、管理、统计于一体的全国检察机关统一业务应用系统,并且已于2014年在全国检察机关全面上线运行。统一业务应用系统实现了办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督、办案质量网上考评,在全国四级检察机关构建了一个纵向贯通、横向集成、互联互通的信息网络平台,实现了全国检察机关的信息高度共享和有效整合。既有利于打破信息壁垒,实现信息共享,又有利于加强监督,促进司法规范。按照最高检使用统一业务应用系统的要求,各级人民检察院在办理案件时,办案人员都必须将查封、扣押、冻结的涉案财物清单及时录入系统。《规定》也明确提出,案件管理部门接收涉案财物后,应当指定专门人员做好相关信息的录入工作。因此,可以说,检察机关在建立跨部门的涉案财物集中管理信息平台方面,已经打下了良好的基础,下一步,我们将按照中央的部署安排,积极参加调研论证工作,与有关部门密切配合,努力为顺利建立涉案财物集中管理信息平台作出应有的贡献。